Sem prazo nem roteiro ainda definido, a Câmara dos Deputados decidiu retomar a análise da emenda constitucional que muda o rito de edição e votação das medidas provisórias. A principal modificação prevista restringe o número de temas que podem ser tratados em uma mesma MP, o que já é proibido pela legislação, mas prática a que sempre recorrem o Executivo e Legislativo. Temas como crédito, impostos e tributos, que trafegam por todo tipo de medida provisória.

"Presidentes e parlamentares são corresponsáveis por desobedecer a regra que proíbe 'contrabandos'", diz o cientista político Carlos Nepomuceno, autor de um vasto trabalho sobre a multiplicação de temas em MPs. "Presidentes, ao propor cada vez mais MPs com mais de um tema, parlamentares, ao incluir novos temas nessas proposições". De acordo com Nepomuceno, "os temas simplesmente co-ocorrem. Ou seja, os 'contrabandos' não seguem uma lógica temática: temas econômicos não 'colam' apenas em temas econômicos, assim como temas sociais e assim por diante".

Para deputados e senadores, conseguir emendar uma MP pode cortar anos de tramitação de um projeto de lei de seu interesse. São os chamados "jabotis" ou "contrabandos", medidas incluídas na proposta de MP sem nenhuma relação com o tema sobre o qual a medida deveria tratar. Caso clássico é o regime diferenciado para a contratação de obras públicas, incluído em medida provisória que tratava da organização do Estado.

O cientista político Carlos Nepomuceno analisou 468 MPs, desde a apresentação da proposta até a sanção presidencial, num período de dez anos (2001-2011) para a dissertação de mestrado que apresentou à Universidade de Brasília (UnB). Desse total, 467 foram sancionadas e apenas uma - que tratava de reforma agrária - foi vetada totalmente. Das sancionadas, 143 (31%) tratavam de mais de um tema.

O "contrabando" não é exclusividade dos congressistas, segundos dados levantados pelo pesquisador: 112 MPs (24% do total apresentado) já saíram do Executivo em direção ao Congresso tratando de pelo menos dois temas.

Das 143 leis convertidas com mais de um tema, o Executivo foi autor da maioria. "Uma violação à norma que impede o tratamento de matérias distintas em uma única proposição legislativa", diz Nepomuceno. "Não é desprezível o número de leis sancionadas com mais de um tema, mas tampouco se pode dizer que representa uma prática dominante do processo legislativo", afirma.

As MPs foram incluídas no ordenamento jurídico na Carta de 1988 cujo arcabouço era parlamentarista. Acabaram se transformado num elemento de conflito entre Executivo e o Legislativo, que acusa o primeiro de usurpar suas funções. "A quantidade de MPs editadas com múltiplos assuntos aumenta a cada termo presidencial", constatou Nepomuceno.
Assim, a proporção de MPs editadas e de leis convertidas com mais de um tema, em 2001, penúltimo ano do governo Fernando Henrique Cardoso, foi de 16% para 24%, no governo Dilma essa relação foi de 41% (MPs editadas) para 59% (leis convertidas com dois ou mais temas).

O maior pico de variação, na média por temas, ocorreu em 2009. Aparentemente, a crise financeira internacional de 2008, ano em que o governo recorreu a uma bateria de MPs - como as desonerações - para enfrentar a "marolinha", foi o motivo.

No levantamento que fez nas MPs editadas e respectivos projetos de conversão, Nepomuceno descobriu que a anexação de temas em geral é pulverizada. Os maiores "contrabandos" foram na área de agropecuária e pesca. Mas há uma explicação: a grande maioria dos "jabotis" se refere a questões relacionadas ao crédito rural e incentivos à produção de gêneros alimentícios, o que mostra a força da bancada ruralista.

"Somados a agropecuária e pesca, outros cinco assuntos representam 49% dos casos de conteúdo agregado no Congresso Nacional: finanças públicas (15), comércio e indústria (12), previdência (11), impostos, taxas e contribuições (10), e organização do Estado e patrimônio da União (10)". Nepomuceno classificou 28 temas.

Se a regra do processo legislativo sobre os aspectos temáticos das proposições fosse seguida, deveria haver, no total, 468 MPs, ou seja, não mais do que um assunto por MP. No entanto, são verificadas, nas MPs analisadas no período, 666 diferentes ocorrências, o que significa a edição de propostas com mais de um tipo de conteúdo. "Durante a tramitação legislativa, são encontrados 161 casos de inclusão temática, cujo somatório resultante é de 827 temas diversos, ou seja, 359 regulações a mais do que deveriam ter sido contempladas pelas leis convertidas".

Com exceção de cinco categorias, todas as demais são adicionadas, pelo menos uma vez, durante a tramitação. Dos que nunca são adicionados - defesa; defesa civil; Orçamento; política econômica e monetária; e propriedade intelectual - Nepomuceno chama a atenção para a classificação orçamentária: "Enquanto as outras quatro categorias representam pouquíssimas observações originais (20, no total), as proposições de crédito extraordinário representam a categoria encontrada em maior número de MPs, 117, o que representa 25% dos 468 textos que pesquisamos e analisamos".

Explicação do pesquisador: "As propostas orçamentárias via MP não apresentam, em nenhum caso, qualquer outro tema no texto originalmente editado e tampouco são anexadas outras questões a elas. Tal situação pode se dar devido à aplicação das regras de processo orçamentário. Ao contrário das demais medidas provisórias, as que tratam sobre crédito extraordinário não são submetidas a uma comissão mista específica para análise daquela proposição, mas à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização".

Um aspecto importante destacado por Nepomuceno: para um congressista, faz mais sentido colocar "jabotis" em proposições que apresentam maiores chances de serem aprovadas: entre setembro de 2001 e dezembro de 2011, 86% das MPs apresentadas foram convertidas em lei. É o caminho mais curto para o parlamentar transformar em lei uma proposta que pensava apresentar na forma de projeto.

Das 468 medidas provisórias editadas, 349 (74,6%) foram sancionadas sem qualquer veto, 118 (25,2%) vetadas parcialmente e apenas uma (0,2%) vetada totalmente. "Uma análise da natureza desses vetos pode ajudar a identificar os pontos de convergência e divergência entre Executivo e Legislativo no que diz respeito a regulações e a políticas públicas", defende Nepomuceno. "Investigar essa dinâmica é fundamental para compreender a formação, transformação e aprovação de agendas decisórias".

Por Raymundo Costa | De Brasília

Fonte: Valor Econômico (02.09.2013)